De vermogenspositie van onderwijsinstellingen houdt de gemoederen al jaren bezig. Adviezen van de commissie Don, rapporten van de Inspectie van het Onderwijs en Kamervragen suggereren dat er bij onderwijsinstellingen veel geld op de plank ligt dat gebruikt moet worden voor het onderwijs. Wij geven u een update van de huidige stand van zaken.
De ontwikkeling van het eigen vermogen van de onderwijssector laat door de jaren heen een stijgend beeld zien (tabel 1). Het eigen vermogen ligt deels ook vast in vaste activa. Als we de ontwikkeling van de liquide middelen bezien, dan ontstaat hetzelfde beeld: een voortdurende stijging in de periode 2016-2020.
Uit bovenstaande grafieken blijkt dat in het primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo) het eigen vermogen grotendeels in liquide vorm aanwezig is: in het primair onderwijs 88% en in het voortgezet onderwijs 102% (cijfers 2020). In het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) en het hoger onderwijs (ho) ligt deze verhouding beduidend anders (44-67%). Dit houdt vooral verband met de andere wijze van bekostiging van de huisvesting. In het po en vo is de gemeente verantwoordelijk voor de huisvesting en in de andere sectoren het bevoegd gezag van de instelling. In het mbo en het ho wordt een deel van het eigen vermogen aangewend voor de financiering van gebouwen en terreinen.
Volgens de Staat van het Onderwijs 2022 van de inspectie van het onderwijs is er vooral in het funderend onderwijs sprake van mogelijk bovenmatig eigen vermogen. In het po beschikt ruim 50% van de besturen over mogelijk bovenmatig eigen vermogen, in het vo 44%, in het (voortgezet) speciaal onderwijs 77% en bij de samenwerkingsverbanden passend onderwijs ligt dit percentage op 86%. In het mbo en ho liggen deze percentages beduidend lager; tussen 5 en 11%. De inspectie geeft geen verklaring voor de verschillen tussen de sectoren. Naar onze mening is het verschil tussen het funderend onderwijs (= po en vo tezamen) enerzijds en het mbo en ho anderzijds voor een groot deel verklaarbaar door de andere wijze van bekostigen en financieren van de huisvesting. In het funderend onderwijs wordt de huisvesting (situaties van doordecentralisatie buiten beschouwing gelaten) door de gemeente bekostigd. In de andere sectoren dragen de instellingen zelf zorg voor de huisvesting. Dit betekent dat in het mbo en het ho, in tegenstelling tot het funderend onderwijs, de gebouwen en terreinen op de balans van de instellingen geactiveerd staan. In de formule van het ministerie voor de bepaling van het mogelijk bovenmatig eigen vermogen zit een component voor de financiering van gebouwen en terreinen. Er wordt in de formule feitelijk vanuit gegaan dat deze geheel met eigen vermogen worden gefinancierd. Dit verhoogd de norm voor het toegestane publieke eigen vermogen fors, waardoor instellingen in deze sectoren niet snel boven de norm uitkomen. Het is zeer de vraag of het wel redelijk is om voor het funderend onderwijs en de andere sectoren dezelfde formule te hanteren voor de bepaling van het normatief publiek eigen vermogen. Wij zijn van mening dat het ministerie sectorspecifieke signaleringswaarden zou moeten ontwikkelen.
De inspectie van het onderwijs noemt in de Staat van het Onderwijs 2022 als belangrijkste oorzaak voor bovenmatig eigen vermogen, het voorzichtig begroten door instellingen. Instellingen maken bij hun prognoses voor het eerstvolgende begrotingsjaar vaak te lage inschattingen van hun resultaat. Een andere oorzaak is dat instellingen sparen voor toekomstige investeringen of voor onvoorziene risico’s. Tot slot noemt de inspectie van het onderwijs ‘de onvoorspelbaarheid van de bekostiging doordat leerlingaantallen fluctueren of door onzekerheid over het wel of niet recht hebben op achterstandsgelden’.
De inspectie vergeet echter enkele belangrijke, misschien wel de belangrijkste, oorzaken. De eerste oorzaak is de onvoorspelbaarheid van de bekostiging als gevolg van het laat beschikbaar komen van de definitieve bekostigingsinformatie (indexering) en het vaak aan het einde van het jaar ter beschikking stellen van extra, vaak incidentele, middelen. We noemen de herfstakkoord gelden in 2013, de convenantsmiddelen in 2019 en de middelen uit het Nationaal Programma Onderwijs (NPO) in 2021. De begrotingen worden uiteraard voorafgaand aan het kalenderjaar opgesteld. Als dan ruim een jaar later onverwachts extra middelen ter beschikking worden gesteld, dan is het logisch dat er grote overschotten ontstaan. Doordat een deel van deze middelen een incidenteel karakter hebben, is het voor instellingen lastig om hier goed beleid op te maken, omdat ze hiermee geen structurele verplichtingen, zoals benoemen van vast personeel, aan kunnen gaan.. Een tweede oorzaak is de krapte op de arbeidsmarkt in het onderwijs, welke door vergrijzing en het beschikbaar komen van extra middelen alleen maar toeneemt. Onderwijsinstellingen willen hun bovenmatige reserves wel aanwenden voor het onderwijs, maar kunnen onvoldoende personeel vinden om de vacatures daadwerkelijk in te vullen. Dit leidt tot overschotten en toenemende reserves.
Er zijn enkele ontwikkelingen die grote impact (kunnen) hebben op de hoogte van het eigen vermogen van onderwijsinstellingen. We noemen de belangrijkste:
De meeste onderwijsinstellingen in het funderend onderwijs vormen een voorziening voor groot onderhoud. Enkele jaren geleden kwam naar voren dat veel instellingen de voorziening niet berekenden conform de methodiek die de Raad van de Jaarverslaggeving geeft in haar Richtlijn RJ 212 Materiële vaste activa. Strikte toepassing van deze richtlijn zou voor veel instellingen tot een behoorlijke toename van de voorziening voor groot onderhoud en daarmee een afname van het eigen vermogen leiden. Eind 2021 is er een nieuwe uiting van de Raad voor de Jaarverslaggeving gekomen; RJ-Uiting 2021-14. Deze uiting werpt weer ander licht op de materie. Vervanging van belangrijke componenten zou niet meer via de voorziening groot onderhoud mogen lopen, maar als investering geactiveerd moeten worden. Dit heeft weer een drukkend effect op de voorziening en een positief effect op het eigen vermogen. Al met al is er al geruime tijd onzekerheid over de wijze waarop de voorziening groot onderhoud berekend moet worden en is het nog onduidelijk wat het effect hiervan is op de vermogens van onderwijsinstellingen. Een aantal scholen heeft besloten om een stelselwijziging door te voeren en over te gaan op de componentenbenadering (activeren van al het groot onderhoud). In die situatie zal de voorziening groot onderhoud komt te vervallen, hetgeen leidt tot een hoger eigen vermogen.
De vereenvoudiging van de bekostiging in het primair onderwijs houdt tevens in dat overgegaan wordt van de bekostiging op basis van schooljaren, naar bekostiging op kalenderjaarbasis. Het gevolg hiervan is dat de vordering op het Ministerie van OCW per einde 2022 komt te vervallen[1]. Macro gezien gaat dit volgens de inspectie van het Onderwijs om een bedrag van € 500 mln. Dit betekent dat de vermogens in het primair onderwijs gemiddeld genomen hierdoor met ongeveer 17% zullen dalen. Volgens het Ministerie van OCW bedroeg het totaal mogelijk bovenmatig eigen vermogen per 31 december 2020 in het primair onderwijs € 677 mln. Dit leidt ertoe dat macro gezien, los van andere ontwikkelingen zoals de ontwikkeling rondom de voorziening groot onderhoud en het beschikbaar komen van extra middelen uit hoofde van het Nationaal Programma Onderwijs, het probleem van het bovenmatig eigen vermogen in het primair onderwijs hiermee een stuk minder zal worden. Per individueel bestuur kan er uiteraard nog wel sprake zijn van fors bovenmatig eigen vermogen.
Tot op heden legt het Ministerie van OCW geen sancties op aan scholen die structureel over bovenmatig eigen vermogen beschikken. Het ministerie en de inspectie proberen met een goed gesprek onderwijsinstellingen te bewegen hun bovenmatige vermogens af te bouwen. Dit lukt echter maar ten dele. Het aantal besturen (alle sectoren tezamen) met mogelijk bovenmatig eigen vermogen daalde volgens het Ministerie van OCW in de periode 2016-2020 van 766 naar 630. Hierbij ging het in totaal om een daling van het mogelijk bovenmatig eigen vermogen van € 1.200 mln. naar € 983 mln.[2] Het ministerie vindt echter dat de afbouw van de bovenmatige reserves niet snel genoeg gaat. Om die reden kondigde het ministerie in haar brief van 24 september 2021 nieuwe wetgeving aan om handhavend op te kunnen treden. Dit houdt in dat als schoolbesturen over bovenmatig vermogen beschikken en zij niet kunnen aantonen waarom dit noodzakelijk is c.q. geen concreet plan hebben om dit vermogen binnen enkele jaren af te bouwen en het bovenmatige deel in te zetten voor het onderwijs, het ministerie sancties op kan leggen. Hoe deze sancties er precies uit komen te zien is nog niet helder. Het ligt voor de hand dat deze sancties zullen inhouden dat het bovenmatig deel van de reserves op de een of andere wijze zal worden afgeroomd door het ministerie.
Om de middelen die u van de overheid krijgt goed te besteden en vervelende verrassingen, zoals sancties vanuit het ministerie, te voorkomen is het nodig dat schoolbesturen tijdig en adequaat acteren op hun vermogenspositie. Wij doen u de volgende aanbevelingen:
Het is noodzakelijk dat onderwijsinstellingen een duidelijk en transparant beleid voeren rond hun vermogensvorming. Het bepalen van een gewenste bandbreedte voor uw eigen vermogen is, mede gezien de vele onzekerheden, een lastige opgave. Een beleidsrijke (meerjaren-)begroting en een gedegen risicoanalyse is een must om een adequaat financieel beleid te voeren. Onze adviseurs zijn graag bereid u hierbij te ondersteunen. Neem contact op met uw relatiebeheerder om de mogelijkheden die wij bieden te bespreken.
[1] Er loopt op dit moment een juridische procedure om de bekostiging die scholen mislopen als gevolg van de overschakeling van bekostiging op schooljaarbasis naar kalenderjaarbasis gecompenseerd te krijgen door de overheid. In dit artikel is geen rekening gehouden met een eventueel positieve uitslag voor de instellingen van deze procedure.
[2] Brief van het Ministerie van OCW aan de Tweede kamer d.d. 24 september 2021.
Aanpassingen WNT-regeling voor onderwijsinstellingen 2024 Bedragen bezoldigingsmaxima Jaarlijks rond in november worden de bezoldigingsmaxima die voor onderwijsinstellingen gelden per klasse aangepast. Recent zijn de bedragen voor 2024 gepubliceerd in de
Onlangs stuurden de ministers van OCW en Primair onderwijs en Voortgezet onderwijs een brief naar de Tweede Kamer. Hierin is een analyse gemaakt van de financiële posities van onderwijsinstellingen zoals
Wetwijziging vrijwillige ouderbijdrage Vanaf 1 augustus 2023 is de regelgeving voor ouderbijdragen weer veranderd. Het doel van deze wijziging is het scheppen van meer duidelijkheid voor schoolbesturen en ouders. Met
